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城投第三次发展浪潮:转型是关键

[ 作者:本站 | 发布时间:2017-11-16 | 浏览:375次 ]

当前,我国有近一万家政府投融资平台,“理顺婆媳关系、父子分灶吃饭、实现政企分开”,这是2016年后我国地方政府和平台公司要共同面对的难题,也是城投重新定位与政府关系的契机。它不仅会提升中国城镇基础设施建设的速度和质量,也将加快迎来我国城投继2005年探索发现、2010年野蛮生长后的第三次发展浪潮。
  两次发展奠定转型基础
  我国城投的第一次发展浪潮,是从1998年国家开发银行重点支持芜湖市设立城市建设投融资平台开始,到个别地方开始利用平台对接国家资金,推进城市基础设施建设和探索政府投融资体制改革。经过6、7年的探索和实践后,不仅国家开发性金融迎来了在更多地区、更大范围内介入城市基础设施项目融资的机会,不少地方政府也开始尝试利用开发性资金和市场融资,通过政府资金和资产出资,设立政府平台。于是2005年前后,不同名目的政府投资公司应运而生。不少地方通过成立不同类型的政府投融资平台进行融资和建设,加快了本地区基础设施的投入和城镇化进程。短短几年间,在全国范围内催生约2000多家从事不同业务、组建方式各异的平台公司,并开始进行大量的融资和城市投资。
  2008年为应对国际金融危机,国家实施了“四万亿”的投资拉动计划。中央政府积极鼓励地方政府成立各类投融资平台,进行大规模的融资和建设,以抵消经济乏力的影响。中央的号召激起了地方政府融资新的冲动,它们将大量的国有资产和土地利用起来,通过新设和注入方式,新成立了一大批平台公司。到2010年末,全国地方政府融资平台数量,已经达到8700多家,这形成了我国城投的第二次发展浪潮。但由于当时对这类公司缺乏相应的管理,使大量低效资产甚至虚构的资产进入了平台公司,也造成到今天仍然存在的平台公司资产质量差、数量多的问题。    
  平台公司的野蛮生长和融资活动的无序开展,对政府投资项目的管理和资本市场建设,也带来了不少问题。导致地方政府对土地的运作更加依赖,出现了许多不规范、不合理的现象,直到国务院出台《关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》(国发【2010】19号文),及其后相继出台的463号文、126号文等文件,才使得平台公司在投融资、土地运作、资产注入等关键环节,有所收敛。这轮平台公司无序的扩张和资产虚胖,给政府项目持续融资,埋下了不少隐患。

如何处理好城市建设投入和平台公司发展相互协调的关系,实现政府债务运行合理,平台发展健康持续的问题,摆到了不少地方政府面前。在当时情况下,全国资产规模居前且很有影响力的如天津城投、乌鲁木齐城投等,结合制定“十二五”发展战略规划机会,主动发现问题,寻找出路。他们率先提出在政府合理负债的框架下,必须实现城投公司从大到强、可持续发展的思路。天津城投以做强实业板块为突破口,积极拓展产业链和价值链,提出建设一条由大变强的转型道路;乌鲁木齐城投从整合国有资产和城市资源入手,将全市范围内城建资产全部纳入靡下,实现了城市国有资产的集约化和规模化经营,增强了城投的影响力和带动力。

体制与平台改革仍任重道远

针对城投行业面临的新形势,2014年12月,国务院《关于加强地方政府性债务管理的意见》(国发【2014】43号)的出台与2015年新《预算法》正式颁布实施,对我国地方投融资改革具有重要意义。国发43号文和今年中央22号文《关于深化国有企业改革的指导意见》,为全国城投公司的发展转型提出了明确的方向,也为城投发展创造了良好的机遇。目前正是全面落实改革文件精神,实现城投体制新老更替的关键时期。    
  “43号文”提出的以规范地方政府性债务管理为目标,明确要求剥离平台的政府融资职能,一方面对当前规范地方政府融资行为,促进地方债券融资体系建立起到了积极作用;另一方面,“地方政府投融资平台公司”的功能和作用也将逐步调整到位,规范投融资平台的融资行为、剥离投融资平台的政府融资职能、实现政府投融资平台公司的市场化转型,已将现在的平台公司推上了生死存亡的关口。一段时间以来,全国不少地方都积极的行动起来了,努力寻找发展的良方,以顺应新的政策要求。正如在今年全国城投年会上兰州城投公司董事长巨宝庆介绍的那样,“兰州城投转型之路是被政策所逼、被形势所逼。在短时间内,业务转型的事迅速展开、机关裁员达到三分之二,并且过程比较平稳,这在过去是难以想象的。这得益于这次平台转型不是表面的、形式上的,是深层次的体制和机制转换,是涉及到人、业务和管理全方位的调整,不转不行”。    
  政府投融资平台公司以后将不可避免地依据国资国企深化改革的要求,迎来转型与分化,同时在政府和社会资本合作(英文简称“PPP”)方面也同样迎来很大的发展机遇。一年不到的时间,国务院和各部门出台的有关推广运用PPP模式的文件,就达到20多个,当前PPP热已经蔓延到政府投资的各个领域。平台公司如果不参与进去,迟早一天会被市场淘汰。因此,平台公司应当积极介入,并利用自身资源,开拓多元投资领域。在公共服务、城市停车场、综合管廊、养老产业和战略性新兴产业等多个领域,发挥作用。并未雨绸缪,在深化国企改革的精神指导下,适时组建国有资本投资运营平台,推进在城市建设和运营方面的分业经营、分类管理。
  我国从本世纪处开始,推进城投平台建设和政府投融资改革,历经打造政府性融资平台,到清理整顿投融资平台和规范融资行为,一直发展到今天,深化改革实现城投平台做强做大做优。城投行业已经经历了两次大的发展浪潮,现在正在迎接战略转型和持续发展的第三次浪潮的来临。实现城投平台的发展转型,不能短视,借机筹钱,修身养性,而忽视发展,透支未来。政府投融资体制和投融资平台的改革任重道远,地方政府必须从长计议,推动城投转型才是万全之计。